Het broze huwelijk tussen bestuur en toezicht

Bijdrage door auteur dr. H. Henselmans, bestuursadviseur

De NVTZ zoekt naar mogelijkheden om te leren door diversiteit. In dit essay, dat een bewerking is een hoofdstuk uit ‘bestuurskunst; besluiten en bijsturen in de zorg ( SWP 2020) wordt inspiratie gezocht bij Machiavelli en Confucius. Dat is niet wat we doorgaans verstaan onder diversiteit, maar het oprekken van diversiteit is ook een soort diversiteit.

Is het denkbaar dat er in een organisatie invloed wordt uitgeoefend zonder frictie. Ja, dat kan als alle betrokkenen dezelfde belangen hebben en dezelfde overtuigingen over het functioneren van mensen en de wereld in het algemeen. Dat komt helaas nooit voor.
Dus vragen de interne verhoudingen veel aandacht van een bestuurder. Verschillen van inzicht zijn het uitgangspunt, maar de verhoudingen moeten werkbaar blijven, ‘vitale spanning’ heet het dan netjes.
De ondernemingsraad, de patiënten- en familieraden, de medische staf, de raad van toezicht en discipline gebonden vakgroepen denken allemaal mee over het bestuur van de instelling.
Met een beetje fantasie is deze constellatie te zien als een grote familie. De cliëntenraad staat dan voor het belang van de jongere kinderen die zorg en veiligheid nodig hebben. De ondernemingsraad staat voor de oudere puberende kinderen, ze willen ruimte en gezien worden. De raad van toezicht wordt gesymboliseerd door de oudere wijze oom met afstand en wijsheid. Maar er zit ook wel eens een morsige oom of tante tussen, bij wie de wijsheid moeilijk te vinden is.
Welke rol is weggelegd voor de bestuurder? Vader en moeder tegelijkertijd, minder lijkt niet mogelijk. In de ouderlijke rol moeten begrenzing – de pedagogische kant van het ouderschap – en het geven van liefde – de affectieve kant van het ouderschap – worden gecombineerd. En als die rollen onvoldoende effectief worden vervuld, ontstaat er gedoe. Als het te erg wordt, grijpt de raad van toezicht in – als ware het de kinderbescherming – en wordt de bestuurder onder toezicht gesteld of naar huis gestuurd, want de kinderen weghalen is in deze familie niet mogelijk.
Het is eigenlijk een wonder dat er zo weinig uitslaande bestuurlijke branden zijn.. Veenbranden zijn er echter des te meer, zo blijkt uit de informele gesprekken met toezichthouders, bestuurders en leden van medezeggenschapsorganen.
Veel interacties tussen interne organen lopen via de bestuurder en dat schept verplichtingen. Dat is altijd zoeken is naar de balans tussen geven en nemen en tussen bepalen en bepaald worden. Ik doe dat door het contrast tussen een harmonische organisatie en de politieke arena te bespreken.

Harmonie

Harmonie mag niet worden opgevat als een paradijselijke toestand waar geen conflicten bestaan, waar mensen elkaar eindeloos van alles gunnen en waar fouten met de mantel der liefde worden bedekt. Harmonie is ook iets anders dan het altijd met elkaar eens zijn. Het is ook geen stilstaand water en het is ook niet hetzelfde als naïviteit. Wat is het wel?
Baggini, een hedendaagse Britse filosoof die als het om harmonie gaat, sterk leunt op Confucius, benadrukt het belang van de juiste betrekkingen tot elkaar. Dat ieder orgaan zijn rol vervult, is juist nodig om tot een goed samenspel te komen. Harmonie gaat samen met orde, met loyaliteit en met gemeenschapszin. Harmonie kan niet zonder ongelijkheid en ‘als iemand pleit voor uniformiteit ten behoeve van harmonie begrijpt hij niet wat harmonie is’, aldus Baggini. Dus geen uniformiteit, maar juist verschillen en daarmee goed omgaan.
Muziek maken en eten koken zijn de metaforen van harmonie. Verschillende tonen en klanken van verschillende instrumenten maken de muziek. En voor eten koken geldt ook dat uit veel verschillende ingrediënten een harmonisch gerecht gemaakt kan worden. Het verschil – in opvattingen en verantwoordelijkheid – tussen de genoemde organen teveel bestrijden, verstoort de harmonie. Volgens Confucius streeft een ‘hoogstaand mens naar harmonie. Minderwaardige lieden streven naar conformisme, niet naar harmonie. Conformisme houdt in dat men degenen die de macht in handen hebben naar de mond praat.
Een harmonieus bestuur sluit niet uit dat ieder zijn eigen standpunt verdedigt.
Harmonie gaat dus gepaard met spanning en als ieder altijd aan zijn wensen vasthoudt, leidt dat tot conflicten. De bereidheid iets te geven is belangrijk. Die bereidheid komt voort uit de eerder genoemde loyaliteit en gemeenschapszin.

Wat kan harmonie bevorderen?

Zelfs in het oude China kwam harmonie niet uit de lucht vallen. Aangezien er geen ‘handleiding harmonie’ bestaat, moeten we het zoeken in de deugden. Daarover heeft Confucius zich wel uitgesproken. ‘Een hoogstaand mens’ moet volgens hem op negen dingen letten: ‘Als hij kijkt, let hij op of alles helder is; als hij luistert, let hij op of alles duidelijk is; als hij zich uitdrukt, zorgt hij ervoor vriendelijk te zijn; in zijn omgang denkt hij eraan respectvol te zijn; in verklaringen denkt hij eraan loyaal te zijn; in zijn daden let hij op eerbiedigheid; bij twijfel denkt hij eraan om inlichtingen in te winnen; mocht hij boos worden, dan bezint hij zich op problemen die dit zouden kunnen veroorzaken; mocht hij een kans van slagen zien, dan let hij erop of het wel eerlijk is.
Dit is de ‘input’ voor het format van de 360 graden feedback of voor het beoordelingsgesprek tussen de bestuurder en de raad van toezicht.
Volgens de Chinese inzichten is alleen goedheid niet voldoende om heerschappij uit te oefenen. En een wet alleen is niet in staat zichzelf in praktijk te brengen. Er moet een evenwicht zijn tussen wetgeving en deugdzaamheid en als een wet moet worden opgelegd bewijst dat al dat er harmonie verstoord is. Het is daarom beter een land zodanig te besturen dat de macht van de wet nooit hoeft te worden gebruikt. Dat is een herkenbaar punt: hoe meer wetten en reglementen worden geraadpleegd – om te bepalen wie er gelijk heeft of wie erover gaat –  hoe stroever de verhoudingen doorgaans worden. Toch zijn wetten en reglementen er niet voor niets, ze omschrijven rollen voor alle organen en hoe beter men zich aan die rollen houdt, des te beter de verhoudingen. Rolgedrag kan ook voorkomen dat kwesties onnodig persoonlijk worden.

De inzichten van Confucius zijn inspirerend, zoals veel aforismen dat zijn, maar dan toch vooral voor de zondagmiddag. Maandag moet er weer gewoon gewerkt worden. Ze laten meer dilemma’s dan oplossingen zien. Toch is dat wel nuttig, want het niet herkennen van dilemma’s leidt tot onbezonnen besluiten.
De Chinese inzichten over harmonie zijn weinig ‘richtlijn-achtig’. Ze doen meer een beroep op het ‘zijn’ van een bestuurder en wat minder op het handelen als zodanig. In dat opzicht is de aanpak van Machiavelli meer ‘managerial’. Je kunt het makkelijker volgen of afwijzen.

De politieke arena

De politieke arena is zo ongeveer het tegendeel van de harmonie. Strijd en verborgen agenda’s kleuren dan het bestuurlijk leven. De eenheid van de harmonie is vervangen door breuklijnen en scheuren. Alle genoemde organen, inclusief de bestuurder, kunnen natuurlijk bijdragen aan schisma’s en kwaadaardigheid.
Nu is niet Confucius de bestuursadviseur, maar Machiavelli.
Machiavelli deed zijn ervaringen op in een weinig harmonische wereld. Het was in het Italië van de vijftiende eeuw, waarin stadsstaten elkaar naar het leven stonden. Bovendien werd hij gemarteld nadat hij uit de gratie was geraakt bij de machthebbers. Als het gaat om inzichten die kunnen werken in vijandige omstandigheden komt hem eer toe.

Om een beeld op te roepen van zijn denken dat in het spraakgebruik ‘machiavellistisch’ genoemd wordt, volsta ik met enkele citaten:

• ‘Vorsten dienen niet alleen oog te hebben voor bestaande conflicten, maar ook voor toekomstige, en die met alle inzet bestrijden. Want als men ze signaleert in het beginstadium vallen ze nog gemakkelijk in de kiem te smoren, maar als men wacht tot ze om zich heen hebben gegrepen, dan is het voor ingrijpen te laat, omdat de kwaal dan inmiddels ongeneeslijk is geworden’. Welke bestuurder kent niet het vraagstuk van de timing?
• ‘Maar wil je vervolgens je positie consolideren, dan wachten je talloze problemen zowel met degenen die je geholpen hebben als met degenen die je overmeesterd hebt’. Machiavelli benadrukt hier dat er altijd gevaren blijven bestaan als je je vijand uit de weg hebt geruimd.
• ‘Wie de baas wordt in een stad met een vrije politieke traditie en nalaat die te vernietigen, kan ervan uitgaan dat hijzelf door die stad vernietigd zal worden. Want elke opstand zal bezield worden door de gedachte aan de vrijheid en politieke instellingen van weleer, die haar altijd voor ogen zullen blijven staan, hoeveel jaren er ook zijn verstreken, hoeveel gunsten er ook verleend zijn’. Dat is postfusiemanagement uit de vijftiende eeuw. Het verlangen naar het verleden blijft echter niet beperkt tot de vijftiende eeuw en ook niet tot postfusiesituaties.
• ‘Wie denkt dat bij machtige personen oude grieven worden weggenomen door nieuwe gunsten vergist zich’. De effectiviteit van het uitdelen van cadeautjes heeft zijn grenzen.
• ‘Je kunt wreed zijn op een goede manier of op een slechte manier. Wreedheid kan betiteld worden als goed – zo het woord “goed” bij kwade dingen op zijn plaats is – als zij beperkt blijft tot één enkel moment en begaan wordt uit noodzaak om de eigen positie veilig te stellen; en men het daar verder bij laat en zorgt dat de onderdanen daar zoveel mogelijk baat bij hebben’. Paternalistische wreedheid dus.
• ‘Terugkerend naar de vraag of men zich gevreesd of bemind moet maken, concludeer ik dat aangezien mensen beminnen voor zover ze dat zelf willen, en vrezen voor zover de heerser dat wil, een verstandig vorst zijn beleid zal baseren op wat hij zelf kan bepalen en niet op wat bepaald wordt door anderen; alleen moet hij zoals gezegd proberen om haat te vermijden’. Bestuurskracht zonder haat te zaaien!

Harmonie en de politieke arena werden hierboven als tegenstelling beschreven, maar een bestuurder zal in de praktijk geen keuze kunnen maken voor het een of het ander. Hij mag vanuit zijn bestuurlijke stijl een voorkeur hebben voor het een of het ander, maar de omstandigheden en de stijl van medezeggenschap en intern toezicht doen ook een duit in het zakje. Noem het organisatiecultuur. Een bestuurder moet werken met wat hij aantreft.

Toezicht en bestuur

De verhouding tussen de bestuurder en de raad van toezicht is niet alleen belangrijk, maar ook bijzonder. Het toezicht combineert immers uiteenlopende rollen, die van werkgever, adviseur en toezichthouder. De toezichtrol is statutair scherp omschreven in goedkeuringsbevoegdheden. In deze context moet je een beetje frictie op de koop toe nemen. Maar wat is een beetje?
Uit informele contacten, zowel met toezichthouders als met bestuurders, blijkt dat spanning in de verhouding niet zeldzaam is. Juist bij informele contacten komt vaak ter sprake dat men twijfelt aan elkaars capaciteiten. Je hoort enerzijds van bestuurders over toezichthouders die ‘de zaak niet echt begrijpen’ en anderzijds van toezichthouders over bestuurders die ‘hun gang maar gaan’.
Deze observatie is niet uitsluitend op borrels en recepties gebaseerd. Strikwerda en Ten Wolde analyseren zes casussen die we kennen uit de kranten (Amarantis, Imtech, Ecocern, Meavita, ROC Leiden en de DSB-bank). Ze noemen vijftig signalen voor tekortschietend bestuur en toezicht. De liefhebber kan ze opzoeken. Ik volsta hier met een samenvatting.
Onvoldoende rolbesef van toezicht en bestuur voor de maatschappelijke rol, want die gaat echt wel wat verder dan voor de eigen instelling zorgen. Te veel identificatie van het toezicht met de bestuurder en daarmee te weinig formeel optreden. Onvoldoende kennis en te veel meegaan in modes. De auteurs concluderen streng dat de kennis van bestuursinstrumenten niet altijd voldoende is en ‘niet actief worden opgezocht, en of niet voldoende rigoureus en gedisciplineerd worden toegepast’.

Welke ijzers heeft een bestuurder in het vuur om te sturen als verhoudingen stroever worden? Dat zijn regels en procedures  enerzijds en de kwaliteit van de interactie anderzijds.

Regels en procedures

Wetten en regels zijn nodig, maar als ze tevoorschijn worden gehaald om een kwestie te beslechten is het leed al geschied. Voor zover mij bekend zijn er niet zoveel botsingen over de aard van regels. Natuurlijk wordt er wel eens gebakkeleid over wat regeltjes in de statuten of de reglementen, maar het echte werk gaat toch over het laten draaien van de organisatie. En dan geldt dat de regels tweede viool spelen. Opsommingen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden geven geen beeld van “goed toezicht” of van de daadwerkelijke verhouding tussen bestuur en toezicht in de praktijk. Zij geven slechts een beeld van de verspreiding van verantwoordelijkheden tussen twee organen binnen één organisatie’  aldus Minderman. Het samenspel dat nodig is om die verantwoordelijkheden dagelijks vorm te geven is van heel andere orde.
De uiteenlopende verantwoordelijkheden van toezicht en bestuur worden dan wel in wetten en regels vastgelegd maar daarover kan makkelijk verwarring ontstaan. Een eerste impuls is vaak om ‘wie waarover gaat’ precies te omschrijven, in de veronderstelling dat grenzen duidelijk zijn te markeren. Wie waarover gaat, beschouw ik als een klassiek grensprobleem en ik zie twee oplossingen die niet helemaal strijdig zijn, maar toch een beetje tegenover elkaar staan.
Ten eerste is er de optie om juist niet te proberen een scherpe grens te trekken, maar juist een middengebied te omschrijven – een soort gedemilitariseerde zone – waarover dialoog plaatsvindt. Dat stelt uiteraard weer eisen aan de kwaliteit van de interactie, waarover zo meteen meer.
Een tweede optie is te werken met een omschreven toezichtkader, een jaaragenda voor toezicht waarin vooraf door de raad van toezicht wordt vastgesteld waar het toezicht op gericht is en wat de criteria zijn voor goed- of afkeuring van voorgenomen besluiten van het bestuur. Dat gaat uiteraard over de organisatiedoelen, maar ook over de manier waarop doelen worden bereikt, de procedures en de spelregels die daarvoor gelden.
De eerste optie is een beetje vaag maar geeft veel ruimte voor dialoog. De tweede optie is erg helder, maar loopt het risico van scherpslijperij en is bewerkelijk.
Er is nog een derde optie die verpletterend helder is, maar die ik nog nooit in de praktijk gezien heb. Dat is dat het toezicht bepaalt wat het bestuur absoluut niet mag doen. Dat betekent automatisch dat al het andere wel is toegestaan. Deze werkwijze geeft veel ruimte aan het toezicht om te begrenzen en tegelijkertijd veel ruimte aan het bestuur om te besturen. Het werken met negatieve criteria heeft hier een positief effect.
De vraag is natuurlijk waarom deze truc zo weinig toepassing vindt. Ik vermoed dat het toch te moeilijk is om die verboden goed en volledig te omschrijven. Het toezicht blijft dan zitten met de vraag of de begrenzing wel voldoende is en het bestuur zal aarzelen bij het gebruiken van de theoretische ruimte. Deze manier van denken is wel geschikt om bijvoorbeeld bij een evaluatie van de samenwerking tussen bestuur en toezicht als gedachte-experiment eens te verkennen. Gewoon voor de dialoog en niet om het tot wet te verheffen.

Interactie

De regels en procedures vertegenwoordigen de harde kant van het toezicht. Interactie gaat over de zachte kant, over hoe het spel, of eigenlijk het tegenspel, wordt gespeeld. Dan komt het aan op chemie, communicatie, durf en moed. We zijn gewend over een ‘zachte kant’ te spreken, maar die ‘zachte kant’ heeft als het goed is wel scherpe randjes. Je uitspreken en tegenmacht uitoefenen wordt doorgaans niet als ‘zacht’ ervaren.
De ervaring leert dat uiteindelijk de interactie de bepalende factor is in een productieve verhouding tussen bestuur en toezicht. Ik noem ook reparatie omdat je er niet van uit mag gaan dat de interactie direct goed loopt. Als je erop let, zie je de hele dag door in ieder gesprek tussen mensen kleine reparaties van elkaar verkeerd begrijpen. Simon Carmiggelt heeft het leven ooit omschreven als een reeks ‘narrow escapes’ en dat geldt ook voor communicatie en interactie. Ieder doet het de hele dag, ieder denkt het wel te kunnen en de gevoeligheid voor misverstand en onbegrip is doorgaans te gering.

Vier aandachtspunten voor de noodzakelijke evenwichtskunst:

1. Aandacht en informatie helpt heel vaak. Het is niet altijd mogelijk alle organen op hetzelfde moment van dezelfde informatie te voorzien, maar als ieder orgaan andersoortige informatie voor hetzelfde thema krijgt aangeleverd roept dat vragen op. De vraag wie meer of minder heeft gekregen, of eerder of later, kan al een hardnekkig gevoel van achterstelling opleveren. Het gaat hierbij verder dan procedurele zorgvuldigheid, het gaat om het vertrouwen dat organen hebben dat ze tijdig te horen krijgen wat van belang is. Informatie is niet altijd neutraal en zal door alle organen worden beoordeeld in het licht van ‘de toestand van de organisatie’. Informatie kan bijvoorbeeld gezien worden als mislukte geruststelling of omgekeerd als paniek stichten. Bij het laatste zullen bestuurders zeggen dat ze ‘urgentie creëren’. Zonder een gemeenschappelijk beeld van hoe de organisatie ervoor staat, wordt alle informatie gepolitiseerd. Dat wil zeggen dat alle informatie dan wordt ‘gelezen’ als een handige retorische zet in een beïnvloedingsproces.
Het gemeenschappelijk beeld is dus wel een punt. Het gaat dan niet uitsluitend om de financiële en kwalitatieve prestatiecijfers, maar ook om de reputatie, het werkklimaat en de medewerkersbetrokkenheid.
In organisatieland zijn nogal wat therapieën die niet gebaseerd zijn op een gedeelde diagnose en het gedoe dat daaruit voortkomt laat zich raden.

2. Rolvastheid haalt de scherpe kanten af van kwesties over zeggenschap en invloed. Een rolcultuur maakt het mogelijk om scherpe vragen te stellen en ‘moeilijk te doen’, gewoonweg omdat het bij de rol hoort. Het hoeft niet persoonlijk te worden opgevat. Bij rolcultuur hoort ook rolbesef en vooral rolvastheid en daar wringt het nogal eens.
Veel schermutselingen over informatievoorziening, besluitvorming en eigenstandige externe contacten van het toezicht zijn te herleiden tot onvoldoende vertrouwen in de rolvastheid van bestuur en toezicht. Nog maar kort geleden probeerden bestuurders relaties van toezichthouders met externe stakeholders te ontmoedigen door de inmiddels versleten uitspraak dat ‘het toezicht niet op de stoel van de bestuurder moet gaan zitten’.

3. Zo vroeg mogelijk onderhoud in plaats van reparatie. Verhoudingen vergen onderhoud en periodieke keuring. Zonder er een navelstaarsessie van te maken is het goed om regelmatig kort stil te staan bij de verhouding en dit niet te beperken tot de verplichte zelfevaluaties, die ook makkelijk het karakter krijgen van het nooit geprezen, maar wel vaak toegepaste doorlopen van een afvinklijst.

4 .Oog hebben voor de onderliggende waarden van besluiten. Waarden sturen afwegingen en besluiten. Waarden zijn er in soorten en maten. Voor de zorg is de spanning tussen vier soorten waarden actueel. Dat zijn ethische waarden (integriteit en eerlijkheid), organisatorische waarden (openheid, verantwoording en participatie), professionele waarden (effectiviteit en efficiency van de zorg) en menselijke waarden (zorgzaamheid en fatsoen).
Iedere bestuurder is wel vertrouwd met de uitspraak ‘als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan’. Daarin wordt de pragmatiek van het besturen kernachtig samengevat. Dat neemt echter niet weg dat hierdoor de afwegingen over botsende waarden – en vooral welke waarde gaat nu voor bij dit probleem – aan het zicht worden onttrokken. Juist dit soort afwegingen lenen zich voor een dialoog tussen bestuur en toezichthouders en medezeggenschap.

Dr. Henrie Henselmans (1956)  werkte in het begin van zijn loopbaan in de acute psychiatrie.  Hij promoveerde in 1993 op het proefschrift ‘bemoeizorg’. De laatste vijfentwintig jaar vervulde hij uiteenlopende direct- bestuurs- en toezichtfuncties.
Hij is nu bestuursadviseur en interim-bestuurder. Bestuurskunst in een reflectie op zijn ervaring met besluiten en bijsturen.